居住在罗坪山上的牛桂丹村，是一个典型的地处偏僻、交通不便、生存条件恶劣的山区少数民族村委会。大理州“老、少、边、穷”、洱源县 “贫困户多、底子薄”扶贫攻坚工作任务的重大难点，在牛桂丹这个贫困山村都能体会得到。“全面实现小康，一个民族都不能少”是2015年初习近平总书记在云南考察少数民族工作时提出的殷切希望。大理州、洱源县要全面实现小康，牛桂丹这个彝族少数民族村绝不能少。基层党组织和政府部门，面对牛桂丹扶贫攻坚的重大难点，所面临的困难、引发的思考，对广大山区少数民族地区农村扶贫工作具有启示和借鉴意义。
一、牛桂丹贫困人口的基本现状
牛桂丹村委会是洱源县炼铁乡所属的2个彝族聚居行政村之一，属彝族诺苏支系，于1949年前从迪庆州、丽江地区先后迁徙到牛桂丹定居，共259户，总人口908人，全部是彝族，设10 个村民小组，分布在牛桂丹、白马石、上马鹿、下马鹿、鸡茨登、小高罗溪、杨家、芹菜塘、梅茨坪、新彝等高低不平的山坡地、沟箐两侧。全村国土面积2.04 平方公里，海拔2.600米，年平均气温22.1 ℃，年降水量1300 毫米。全村总耕地面积2064.10 亩(全部为旱地)，人均耕地2.93 亩，主要种植玉米、大白豆、洋芋等农作物；林地769亩，其中经济林果地769亩，人均经济林果地1.09 亩，主要种植核桃等经济林果；草地102.00 亩；荒山荒地119 亩，养殖业主要是牛、羊、猪等。村内彝族同胞和睦相处、与炼铁乡的其他少数民族和谐共荣，村民在语言、生活习俗上始终保留着彝族诺苏支系的风俗习惯，呈大分散、小聚居的生活居住状况。八十年代初期以前，这里的老百姓生活还过着“通讯基本做吼、交通基本做走、治安基本靠狗”“种一葫芦，收一瓢”的艰难生活。经过二十多年的扶贫开发，牛桂丹这个少数民族彝族村的贫困面貌虽然发生了比较大的改变。但是，地处偏僻、交通不便、住房简陋、生存条件恶劣、贫困面大，贫困程度深，贫困原因复杂，有些贫困状况触目惊心等问题仍然存在。一是贫困对象多，2013年，全村259户，908人中，建档立卡帮扶贫困户91户，326人，贫困户占全村总户数的35.2%，贫困人口占全村总人口的35.9%，而没有列入建档立卡帮扶贫困户的农户生存条件也同样艰辛。牛桂丹2013年全村农民人均纯收入4058元，2014年全村农民人均纯收入4545元，较上年增长10.7%，2015年全村农民人均纯收入5213元，较上年增长12.8%。洱源县2013年农民人均纯收入5812元，2014年农民人均纯收入6864元，比上年增长15.3%。2015年洱源县农民人均纯收入8290元，比上年增长17.2%。以上数据表明牛桂丹村委会无论从人均收入还是增长幅度均低于全县平均水平。二是生产、生活条件落后。根据调研，截至2015年初，牛桂丹10个自然村虽然都通毛路，但道路硬化的只有2个自然村，其它通村道路无法保证晴雨天气畅通。全村人口饮水安全问题尚未解决，110户农村人口还居住危房里，10个自然村都未通宽带网络，很大一批人还需要实施生态扶贫搬迁。三是产业底子薄。产业发展是贫困地区群众脱贫致富奔小康的重要保证。但由于牛桂丹村基础设施落后、发展资金投入不足、人口素质不高、缺乏致富带头人、乡村干部认知也模糊等不利因素，导致产业发展困难，更谈不上提高抗风险能力，群众生产生活基本上还是延续传统农耕业和粗放的畜牧业，处于自给自足的经济状况。四是收入差距越拉越大。尽管牛桂丹这个贫困村人均收入一年比一年有增长，但与全乡、全县、全州比较，收入差距明显逐年加大。2015年，全村农民人均纯收入达5213元仍处于较低水平，为全县平均水平（8290元）的37.1%，况且洱源县还是国家扶贫开发工作重点县，增长速度慢，收入差距越来越大。
二、牛桂丹贫困人口的致贫原因分析
牛桂丹虽然国土面积比较宽阔,人均占有耕地、草场、荒坡地、牧场资源比较丰富，加上背靠罗坪山，植被很好，拥有得天独厚的林下资源。但是村里的老百姓生活仍然十分贫困。贫原因呈现多样性，集中表现在四个方面：
一是受少数民族文化传统、宗教信仰和风俗习惯的局限，思想观念落伍。牛桂丹村民都是彝族，1949年前从彝族人口聚居的迪庆、丽江地区迁徙而来，追溯他们的生存环境，一直居住在比较偏僻闭塞分散的山区，由于受交通条件、文化教育水平等条件制约，彝族群众与外界交往少，接受新思想、新信息的机会不多，见识少，目光较短浅，思想大多偏保守，市场意识不强，“等、靠、要”的依赖思想较重，自力更生改变落后状况的信心和动力不足，相当部分人往往习惯于过自给自足平淡的生活。走进很多彝族家庭都有一个共同的感觉：住房简陋、设施简单、生活用品随意乱扔、院落杂草丛生。一位县城中学毕业回乡务农的药材种植能手这样说：“我们这里的人历来不重视盖房子，喜欢一起围在火塘边上喝茶喝酒！”贫困群众自身严重缺乏自励勤俭持家的传统习惯，显然难以萌发自我发展的意识和能力，商品意识和市场意识肯定差，实事存在进入市场交易的农副产品极少。
二是受地域偏僻、交通不便、人烟稀少的影响，教育均衡发展差距大，社会事业相对滞后。洱源“3.03”地震以后，牛桂丹村委会的校园、校舍、运动场所等得到重建扩建，学生上学难问题基本得到解决，但师资队伍不稳定，好老师难招难留，教育教学质量难以提高。医疗条件差，村卫生室存在硬件设备设施落后，医卫人员医技水平偏低，仍然存在人才难招难留现象。
三是受大山、深箐、地震、泥石流等恶劣生存环境的影响，基础设施欠帐大，增产增收难。这些年，尽管各级党委政府花了大力气，努力改善少数民族地区的生产生活条件，但由于牛桂丹村委会大多位于高寒山区，立地条件差，居住又分散。总人口只有908人的一个行政村，所辖12个自然村10个村民小组，串起来的里程有上百公里，导致水、电、路、通讯等基础设施建设成本高，资金需求量大，加上群众生活水平本身比其他民族低，自筹配套困难。至今，仍有7个村民小组未通水泥路。即使已通毛路的村民小组，到户的群众受益面也很小；全村尚未完全解决安全饮水问题；宽带覆盖率自然村仅为4个村，大部分村收不到本地有线电视。由于长期处于低效农牧业生产层次，群众底子薄经济条件差，增收渠道窄，贫困面大，人均纯收入远远低于全县。村集体经济空白，全部靠财政补助维持运转。自然灾害频发，产业发展缓慢，脱贫基础很不牢固，返贫率高。可以说牛桂丹村是集自然环境复杂性、生态系统脆弱性、经济发展边缘性、社会文化过渡性于一体的综合性的深度贫困村。要实现到2020年基本消除贫困，建成小康社会目标，还需要下大力气，做到真扶贫，扶真贫。
三、近年来牛桂丹村扶贫工作的做法和初步成效
近年来，牛桂丹得益于党和国家针对农村工作出台的一系列好政策，得益于历届洱源县委、县政府高度重视贫困山区的快速发展和贫困群众的脱贫致富工作。“十二五”以来，牛桂丹村委会主动争取积极配合以上级党委政府的扶贫政策措施，改善基础设施建设、促进产业发展，以实施扶贫开发与农村社会保障两项制度相衔接为重点，展开新一轮扶贫开发攻坚战。抓住了大好机遇，全村扶贫开发成效明显。主要表现在以下几方面：
（一）贫困群众生产生活条件改善，群众收入普遍提高，贫困人口逐步减少，有了一定的发展能力。
“十二五”期间，特别是习总书记视察云南工作以来，在洱源县委、县政府的正确领导下，牛桂丹村委会抢抓机遇，紧紧依托我省民族团结进步“十百千万”创建工程、我州民族团结示范区建设“586” 建设工程和国家新一轮扶贫开发工作整村推进、整乡推进、易地搬迁、劳动力培训转移、金融信贷等扶贫项目，各级各部门共投入牛桂丹扶贫资金1700多万元，其中基础设施项目投入1000多万元，实施项目230多个，开挖村间毛路5条40公里，道路硬化3条，6公里；建设三面光水沟50米， 230多个大小项目分布在全村10个村民小组。通过发展小型人饮工程、小水利工程，项目区贫困群众的生存条件得到明显改善，受益群众260户908人。2013年，我村建档立卡贫困户91户326人，贫困发生率为35.26%，2014年开展贫困人口动态管理,结合实际，有序推进贫困人口脱贫和贫困村出列，2015年贫困户退出21户65人，贫困发生率为28.7%，贫困发生率已经明显下降。全村农村居民常住人口人均可支配收入增幅接近炼铁乡平均水平。贫困山区道路交通得到加强、人饮安全逐步解决、出行条件明显改观，群众生存环境得到改善，可持续发展的后劲得到增强，为脱贫致富奠定了较好的基础。
（二）危房改造和易地扶贫搬迁工程效益凸显。
2013年3月3日1，洱源县炼铁乡境内发生了5.5级地震，牛桂丹村受灾比较严重。“3.03” 地震以后政府逐步启动危房改造计划，实施农村危房改造和抗震安居建设工程，牛桂丹村180户村民得到3万至3.8万的就地重建补助，牛桂丹完全小学也列入恢复重建计划，共投入资金190多万建成了一幢功能齐全，宽敞明亮的教学楼；2016大理州采取，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫相结合的多种形式，超常规扶贫，牛桂丹42户155人列入首批精准扶贫易地搬迁计划。建档立卡贫困户得到4万元/户的标准补助，非建档立卡贫困户得到1.2万元/户的标准补助;有贷款意愿的搬迁户可向农发行申请易地搬迁贴息贷款6万元，同时可向农信社申请农村危房改造和抗震安居工程贴息贷款5万元。截止到2016年5月，已全部开工建设，开工率100%，2016年底贫困群众可望喜迁新居。
（三）贫困人口素质逐步提高，社会事业得到持续健康发展。近3年来，牛桂丹干部群众多次获得各级政府部门组织的各式各样扶贫培训，受训群众400多人次，其中农民实用技术和科技致富带头人培训50人次，贫困村劳动力转移就业培训300人，实现转移就业150人次。到2015年底，全村18至45岁从事农业生产的劳动力80%已接受各种形式的实用技术培训1次以上；掌握1—2门致富技术的劳动力达500人，占总劳动力总数的91.2%，贫困人口素质进一步提高。村委会建起了钢混结构的办公用房和卫生室，卫生服务水平有了一定的提高，新农活覆盖全村所有农户875人，有128户领到了农村低保补助，10户特别困难的农户政府兜底“五保”。实现了广播电视村村通。适龄儿童入学率为100%，全面实施九年义务教育，88名在校小学生中，家离学校较远的58个儿童，分别享受到国家每学年1000元的半寄宿制助学补助，中小学生辍学率分别为0.29%和1.31%。
（四）特色产业基本形成，贫困群众收入结构明显优化
2015年8月起，大理州民宗委精准扶贫“挂包帮”牛桂丹村委会，委领导班子对牛桂丹村委会的扶贫开发工作高度重视，成立了扶贫开发领导组，制定了《大理州民族宗教事务委员会帮扶牛桂丹村委会如期脱贫摘帽工作方案》（大民宗发〔2016〕17号）。提出了帮扶工作的具体措施，建立了一把手负责制和实行扶贫项目领导联系责任制，把扶贫帮困的工作纳入年终工作考核，明确委办公室是局党组扶贫帮困的工作机构，真正形成了齐抓共管，一级抓一级，层层抓落实的工作局面，做到“责任到科室到个人”，工作全覆盖。派出副调研员刘志忠同志作为常驻牛桂丹村委会扶贫工作队员和联络员。通过深入调研，州民宗委与乡村两级形成共识：因地制宜，千方百计争取项目资金，集中培植特色产业，帮助困难群众就地挣钱，发家致富。在这个共识的指导下，州民宗委领导专门到省民宗委为牛桂丹申请项目支持，2015年，争取到投入100万元的民族团结示范村建设项目一个，按照《洱源县炼铁乡牛桂丹村芹菜塘、梅茨坪民族团结进步示范村建设实施方案》认真开展工作；争取到35万元的民族地区产业发展资金。有了这些项目资金的支撑，牛桂丹村委会的产业发展如虎添翼，一是弘扬正气，树标杆，大力宣传介绍牛桂丹村致富带头人杨永生，立足罗坪山自然林地、草场发展牦牛、黑山羊发家致富的精神经验。二是外地取经，学经验，专门组织村民小组长和致富带头人到丽江参观中药材产业发展基地，动员干部群众到发展庭院经济种植重楼能手家中观摩学习。三是组织起来，建产业，注册成立专业种养植合作社。新注册成立的“诺苏种植专业合作社”与洱源普朗特农业开发有限责任公司签订的产供销一条龙订单农业，300亩菜豌豆, 覆盖全村，2016年7月已经初见成效，260户贫困户908人受益；新成立的牛桂丹养殖协会，牵头发展蜜蜂养殖业，覆盖91户建档立卡户，户均养殖1至2箱，共396箱的蜜蜂养殖业已经成功。牵头发展优质黑山羊，集中采购的500只优质种羊已经在白马石、芹菜塘、梅茨坪三个村民小组农户家中落户，247个贫困人口受益。
四、下一步牛桂丹村扶贫开发工作的几点建议
牛桂丹这个特别偏远、特别贫困的少数民族山村，要确保与兄弟民族同时脱贫出列，同步实现小康社会，扶贫开发工作实在是时间紧、任务重。工作的唯一捷径只有抢抓精准扶贫开发机遇，全力推动少数民族经济社会跨越发展。现就全力推动少数民族地区经济社会跨越发展，提四点建议：
（一）继续认真做好贫困户精准识别和贫困户规范出列工作。对贫困户进行再识别确认，对原有识别出的贫困户，核实完基本情况和发展需求信息，并进行精准分类。同时全面采集非贫困户的基本情况和发展需求信息。结合动态管理要求，做到所有贫困村所有农户都入户调查识别。要结合实际，针对“十二五”时期的定点扶贫方案精准不够的情况，在制定“十三五”时期定点扶贫工作实施方案时，在州县相关的文件要求基础上，进一步明确各单位、人员的帮扶任务，体现因户施策，进一步明确每个干部都要结对帮扶贫困户，每年进行考核，以加大各行业部门及干部的扶贫责任。要认真研究制定贫困村、贫困户退出标准、程序和后续政策，对丧失劳动能力的弱势全体，只能通过资产扶贫、低保政策由政府兜底，决不能放弃，更不能作假。实行脱贫“双认定”机制，对脱贫户实行“销账不销号”，跟踪观察1到2年，能稳定脱贫的，再退出贫困户系列，守住返贫率不超过3%的红线，巩固脱贫成果。
（二）持续倾斜加大对偏远少数民族村寨的关心支持力度。牛桂丹村委会之所以贫困就是因为那里的生存条件艰难，生产成本高，发展困难。政府投入了一些资金，帮助他们修了路、通了电、修了水池……实实在在解决了他们的一些困难，但比较之下，那里的群众生活条件仍然很艰苦。要给他们住房改善上给予再支持，对生活在“一方水土养不起一方人”地区的群众，主要通过移民搬迁帮助脱贫，结合城镇化规划、综合交通规划、产业发展规划、扶贫规划等多规融合，把他们搬到条件较好的地方，帮助他们在新的地方就业、发展产业解决脱贫问题。对住房破旧拥挤的困难户，加大山区危房改造力度，给予一定的资金补助，激励他们原地重建、扩建。要给他们产业发展上给予再支持，牛桂丹草场宽，适合养殖牦牛山羊，政府要定期提供动物防疫服务，提供市场交易信息与平台，帮助专业养殖户改良品种，扩大再生产。牛桂丹海拔高，适合发展原生态蔬菜产业，要帮助他们发展集体经济，不要让专业合作社的积极功能昙花一现，逐步把老百姓从单打独斗的个体生产经营中引导到集约化、现代化的社会主义公有制经济发展大道上来，利用合作组织的集体力量与大市场对接，早日发家致富奔小康。
（三）立志强智扶贫，教育培养精准到个人。“授人以鱼不如授人以渔”，要让少数民族群众掌握更多的生产技能，把扶贫与扶志相结合，治标与治本相结合，“输血”与“造血”相结合，要把强智扶贫列入扶贫工作关注的重点。各有关部门要联合起来，开展“少数民族贫困农民技能培训工程”，加大技能培训和就业服务工作力度，实施智力扶贫，确保每户贫困户掌握1—2门实用技术或致富技能。要扎实贯彻执行《关于扶贫开发扶持山区少数民族地区子女就读大理州中、高职学校的实施方案》，认真执行本级财政对贫困家庭子女就读州内本级中、高职学校实行补助，做到应补尽补。同时，加大资助政策宣传力度。通过新闻媒体、印发资料和基层组织开展宣传，让贫困学生了解各项资助政策，特别是初、高中学生全面了解升入职业学校就读后，国家对贫困家庭学生的各类资助项目，确保党的惠民政策深入千家万户，绝不让一个大学生因家庭贫困而失学。
（四）进一步整合完善资源配置、优化涉农资金使用
由于现行体制因素导致一些政府部门工作职能交叉、重叠、事权不清和人力有限、信息不对称等多种因素影响，导致涉农资金使用分散、形成不了合力。因此，建议抓好涉农资金管理整合工作，不断完善现有政策体系，建立引导激励机制，积极探索有利于财政涉农资金整合的体制、机制和制度，着力打造新的资金整合平台，统筹协调各项涉农资金的分配和使用，促进各类涉农资金之间的有效衔接。同时，加强监督检查工作，各级纪检监察、督查、财政、审计等相关部门，充分发挥职能作用，各负其责，各司其责，加强协调配合，形成整体工作合力，共同做好扶贫资金管理工作。
作者：大理州民族宗教事务委员会主任 李立钧