农村低保和扶贫开发两项制度的有效衔接是贯彻落实党中央、国务院和省州党委、政府关于脱贫攻坚战略部署的必然要求，也是实现“农村低保兜底一批”的基础和关键。为此，笔者通过对我州低保工作中存在问题及两项制度衔接中遇到的困难和两项制度衔接的政策依据等方面进行了深入分析，提出了实现两项制度衔接的具体路径选择。
一、当前我州农村低保和扶贫开发两项制度衔接中遇到的困难
目前大理州农村低保人口总数为30.73万人，全州建档立卡贫困户25.41万人，其中既是农村低保对象又是建档立卡户共有10.05万人，低保户和建档立卡户存在一定交叉。由于涉及的人数多、情况复杂，当前村低保与扶贫开发两项制度衔接中还存在一些挑战和困难：一是扶贫对象与农村低保存在分类不准，需要民政与扶贫重新进行精准识别，重新共同认定；二是农村低保标准与扶贫标准的制定存在时间差；三是功能定位不同，扶贫属造血式，低保属输血式；四是相关政策不统一；五是对象人数差异较大。扶贫瞄准有劳动能力的贫困家庭，低保瞄准年老、重病或其他原因部分或全部丧失能力的困难群众；六是基层力量严重不足，影响工作开展，低保工作程序多、要求严，工作人员不足，一些地方依托包村干部和村组干部开展工作，一些干部精力有限，素质能力不高，在一定程度上影响了工作质量，导致实现低保兜底一批的任务艰巨。
二、做好农村低保与扶贫开发两项制度衔接的政策依据
2014年5月国务院颁布了《社会救助暂行办法》，随后又分别就全面建立临时救助、加强医疗救助特别重特大医疗救助、特困人员供养等方面专门出台了专项制度，省、州人民政府也分别出台了实施细则，州民政局制定了《大理州社会救助助力脱贫攻坚行动计划》，州民政局与财政、扶贫、卫计等部门下发了《关于对首批脱贫摘帽县农村低保医疗救助医疗保险政策倾斜支持的通知》，这些制度和政策是做好社会救助工作的重要依据，是农村低保与扶贫开发政策衔接的重要政策措施。
三、实现农村低保与扶贫开发两项制度衔接的路径选择
（一）要严格执行农村低保的各项政策和规定，强化政策的培训和宣传
在两项制度衔接中，首先要严格执行农村低保的各项政策和规定，根据现有低保政策，低保的认定条件是户籍、家庭收入和家庭财产三个要素。其次要严格坚持程序，按照入户调查、民主评议和村级一榜公示、乡镇审核和二榜公示，县级审批和三榜公示，做到申请、审核、审批程序及责任主体合规。第三要坚持动态管理，及时复查复核，根据家庭经济状况及时调整补助水平或按程序予以退出，坚决做到应保尽保、应退尽退。同时要强化制度政策的培训和宣传，加强基层民政干部的业务培训，提高政策执行力和业务水平；要通过社会救助制度和政策的宣传，让广大群众进一步了解并支持社会救助工作。
（二）精准识别和分类认定低保对象
精准识别和精准施保是做好两项制度衔接的基础和关键 。民政部门要对所有的农村低保对象进行重新梳理和分类调整，严格将完全丧失劳动能力或生活自理能力，家庭生活常年陷入困难的极困家庭列为重点保障户（A类）；将因年老、残疾、患重特大疾病或长期慢性病等原因，部分丧失劳动能力或生活自理能力、家庭人均收入低于当地保障标准且家庭财产符合有关规定的比较困难家庭列为基本保障户（B类）；除A、B类外，因其他原因造成家庭人均收入低于当年保障标准且家庭财产符合有关规定的一般困难家庭列为一般保障户（C类）。对A、B、C三类低保对象均要精确识别到户，做到应保尽保，应退尽决退，通过精准识别做到精准施保，为精准扶贫和兜底保障奠定基础。
（三）加强动态管理，做好两类对象的衔接
加强动态管理，做好两类对象的衔接是实现两项制度衔接重点和难点。民政部门要及时准确完成农村低保数据的更新和录入工作，积极加强与扶贫部门大数据平台的比对分析。民政、扶贫部门共同对农村低保对象、扶贫对象开展精准核查，首先对现有建档立卡贫困户符合退出条件的，要按程序退出；其次把低保户中具有脱贫意愿，有一定劳动能力对象的纳入扶贫攻坚建档立卡范围，通过扶持退出低保；第三，把建档立卡户中通过产业和就业扶持无法脱贫的对象纳入低保范围；第四，对因就医、就学等支出性贫困造成生活困难的对象，通过临时救助、医疗救助、教育救助等措施帮助他们走出困境；第五，对返贫对象（家庭），应及时纳入扶贫帮扶范围，并根据致贫原因分类制定社会救助政策，实行扶贫政策和社会救助政策的有效扶持。
（四）实施好2016年农村低保减量提标实施方案
1.提高农村低保保障标准。2016年6月底前，除大理市和2016年脱贫摘帽的4个县外，其余7个县应将低保保障标准提高到2700元/年。
2.做好标准与扶贫标准衔接。2016年实现脱贫摘帽的祥云县、宾川县、巍山县、洱源县以及大理市，应于2016年6月底前，将农村低保保障标准提高到当年国家扶贫标准，提前实现“两线合一”的目标。
3.执行好农村低保减量提标任务。为确保农村低保减量提标和脱贫攻坚及小康进程相适应，省州制定了农村低保对象减贫提标方案，大理州未来3年减少农村低保对象6万人左右，其中2016年全州农村低保减少1.35万人。各县市要认真完成好农村低保减量任务，同时，按照逐年提高补助水平的要求。在进行A、B、C三类分类的基础上，要围绕提升公平性，凸显差异性，重点向A类和B类倾斜的原则实施好农村低保提标工作，切实保障其基本生活; 对于C类低保对象应以扶贫帮扶和就业扶持为主，鼓励其通过发展产业、自主就业和扶持就业，逐步退出或缩小农村低保保障范围。
（五）加强队伍建设，强化督促检查和监督
要充分发挥县乡干部的积极性，特别是村组干部和驻村帮扶工作队的主动性，为两项制度衔接提供人力保障；要建立低保兜底扶贫协调机制，民政、扶贫、残联等部门在两项制度衔接工作中要通力协作，充分发挥职能作用，加强信息共享，形成工作合力；要进一步全方位深入开展低保专项整治行动，全面开展督促检查，继续清理人情保、平均保、搭车保、轮流保等违规违纪行为，发现不符合条件的要坚决清退，州、县（市）、乡镇分别设立并公布监督举报电话，及时受理群众的举报，坚决做到发现一起、查处一起、通报一起，全面提升低保规范化管理水平。
（六）认真做好信访维稳工作
在开展减量提标和动态管理工作中，各县市乡镇要高度重视，切实做好信访维稳工作，要保证结果公开、公平、公正，及时向退保对象出具有说服力的书面通知，同时，耐心细致地做好政策解释工作，避免引起群体上访等事件的发生，争取做到“零上访”。
作者：大理州民政局副局长 李阳