根据中央省州关于脱贫攻坚的重大战略部署和民政工作会议精神，农村低保制度与扶贫开发政策衔接工作是当前和今后一段时间内民政工作的头等大事。本文运用比较分析的研究方法，通过分析农村低保制度与扶贫开发制度的区别和联系，结合今年的工作开展情况，针对今后开展我州两项制度衔接工作提出政策建议。
一、政策含义
（一）农村低保制度的概念
农村低保制度是指由地方政府为家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按低保标准补差发放现金，以维持其基本生活的一项社会政策。政策对象是家庭人均收入低于当地农村低保标准的全部贫困人口，以家庭为单位进行保障。农村低保制度是保障公民生存权，追求社会公平的一项惠民政策。享受农村低保政策的条件是，家庭人均收入低于当地最低生活保障标准。
（二）扶贫开发制度的概念
扶贫开发政策是一项经济开发政策，具体是以经济建设为中心，以市场为导向，引导贫困地区在国家的帮助和扶持下，调整经济结构，开发利用当地资源，改善自身的生产条件，走出一条具有特色的发展道路。扶贫开发政策的对象是所有贫困人口和低收入人口，以贫困家庭、村、县为单位开展帮扶。扶贫开发政策是关注公民的发展权，追求的是经济效率。
（三）两项制度的区别
一是二者制度功能目标不同。国家扶贫开发制度对贫困群众实施“造血“式帮助，重在提高个人及家庭发展能力。而农村低保制度对保障对象进行输血”式帮助，重在为贫困家庭提供托底性生活保障。
二是瞄准机制不同。扶贫开发制度瞄准的是有劳动能力的贫困群众家庭，而农村低保制度瞄准的是年老、重病或其他原因部分或全部丧失能力的困难群众家庭。
三是对象人数差异大。截止2016年7月我州有农村低保对象13.65万户30.74万人，建档立卡贫困对象7.87万户26.76万人，其中既是建档立卡贫困户又是农村低保户3.17万户10.05万人，占建档立卡贫困对象总人数的37.56%。
（四）两项制度的联系
社会救助在脱贫攻坚战略中发挥基础性作用。以农村低保制度为代表的社会救助政策与扶贫开发政策的联系具体表现在：一是社会救助是“大扶贫”工作的重要组成部分，是我国应对贫困问题的重要政策工具。二是在贫困对象中，总有一部分家庭因为自身或社会原因无法通过产业扶持获得收入，只能依靠政府现金补助或物质帮助等方式维持生活。这是脱贫攻坚的底线。三是社会救助制度体系的完善以及相关救助政策的落实，其本身就是在参与脱贫攻坚。
二、当前我州两项制度衔接工作实践及成效
（一）制度衔接工作
根据2016年全国社会救助工作会议和云南省农村低保与扶贫开发制度衔接工作推进会精神，我州于2016年3月25日底召开大理州农村低保与扶贫开发两项制度衔接推进会，制定出台了《大理州社会救助助力脱贫攻坚行动计划》、《大理州2016年农村低保减量提标实施方案》，通过加强州民政、扶贫、财政、残联、卫计等相关部门之间的沟通协调，合力推动两项制度衔接工作。
积极开展农村低保对象分类精准识别认定工作、特困供养对象调查核实工作、云南省城乡救助信息系统数据录入工作，按照省厅制定的标准将农村低保对象重新识别为A、B、C三类，并及时将相关信息录入云南省城乡救助信息系统。
（二）减量提标工作
根据《2016年云南省农村低保减量提标实施方案》精神，我州属于农村低保对象多出建档立卡贫困对象在1-5万人的地区，超出人数19281人，2016年要减少超出人数的70%，减量任务为13497人。我州农村低保减量工作按照脱贫摘帽4县和已脱贫的低保对象首先退出、低保对象多于扶贫建档立卡对象的先退出、其余各县适当退出的原则进行,主要减少经扶贫措施帮扶后脱贫的农村低保对象和因其他原因家庭经济状况发生变化不再符合享受低保政策的对象。
2016年实现脱贫摘帽的祥云县、宾川县、巍山县、洱源县以及大理市， 7月1日起将农村低保保障标准由2256元/年˙人提高到3108元/年˙人，提前实现“两线合一”目标，发挥低保兜底作用，其余7个县由2556元/年˙人提高至2700元/年˙人。坚持分类施保，稳步提高补助水平，将农村低保月人均补助水平由143元提高至160元，提高12%。7约1日起，按照A类补助不低于220元/月˙人、B类不低于160元/月˙人、C类不低于110元/月˙人的标准进行补差，进一步聚焦完全（或部分）丧失劳动能力、缺乏自我发展能力的困难群众。
（三）兜底保障工作
各县（市）积极和扶贫部门对接，确保符合条件的特殊困难群众同时享受农村低保政策和扶贫开发政策，切实做好兜底工作。截止2016年7月我州有农村低保对象13.75万户33.6万人，建档立卡贫困对象7.87万户26.76万人，其中既是建档立卡贫困户又是农村低保户3.17万户10.05万人，占建档立卡贫困对象总人数的37.56%。其中重合率在20%-30%的有大理市、漾濞、祥云、云龙、鹤庆5个县（市），重合率在30%-40%的有弥渡、永平、洱源剑川4个县，重合率在40%以上的有巍山、宾川、南涧3个县。
（四）存在的问题
尽管当前我州两项制度衔接工作取得了很大成效，但是仍存在一些问题，主要表现在：
（一）政策衔接不充分。困难群众乃至部分干部对农村低保制度与扶贫开发制度的理解不全面、不深入，导致基层在执行政策时农村低保制度与扶贫开展制度不能形成合力，两项制度衔接不充分。
（二）基层工作力量薄弱。目前我州乡镇一级只有1-2名民政助理员，既要开展正常的社会救助工作，又要完成低保对象的识别认定、特困供养对象的调查核实、更新云南省社会救助信息系统的数据等与扶贫开发制度衔接任务，人少事多的矛盾比较突出。
（三）社会救助信息系统功能有待完善。目前社会救助信息系统信息录入、修改操作繁琐，造成系统录入工作量非常大，系统操作方法变化快，录入人员难以掌握，数据应用功能较少等。
三、政策建议
一是强化两项制度衔接，铸就脱贫攻坚合力。在今后的工作中，要实现两项制度的充分衔接。在严格执行以农村低保制度的基础上开展两项制度衔接工作，按照“应保尽保应退尽退”的要求，分类精准识别农村低保对象，做好农村低保兜底保障工作。同时，积极开展与扶贫、残联、卫计等部门的对接，确保农村困难群众多渠道享受相关帮扶政策。
二是加强民政基层工作力量。鼓励基层采取政府购买服务的方式加强基层民政工作队伍建设，建议在村委会一级设立社会救助信息员，负责社会救助等民政业务，每人每月补助200-300元，确保救助业务事有人办，责有人负。
三是强化对社会救助信息系统使用的学习培训，提升数据质量。强化对基层业务人员对经升级完善后的云南省社会救助信息系统的培训，以增强基层民政业务人员的工作能力，确保高质量完成信息数据修改完善工作。
作者：大理州民政局干部 李泽沛