外资扶贫项目（主要是香港乐施会）自1999年通过多方协调，积极争取，引入我州在贫困地区试点以来，得到了各级政府和部门的支持，深受贫困地区广大干部群众的欢迎。我州开展的试点主要有社区发展基金（小额借款，简称CDF）、社区综合生计发展试点项目、社区主导型发展与扶贫管理机制创新试点项目（简称CDD）、美好乡村综合发展试点项目等。社区主导型发展（CDD）项目是我国第一个将资金控制权、决策权直接交给社区，旨在探索社区自我组织、自我管理、自我发展、自我监督新机制的扶贫项目。现就我州主要开展的CDD项目作初践探索。
一、项目背景介绍
进入新世纪，中国政府制定了一系列强农惠农和社会保障政策，颁布了两个“中国农村扶贫开发纲要”。2001-2010十年纲要确定了扶贫开发“一体两翼”战略，明确了“整村推进”扶贫开发、劳动力培训与转移、产业化扶贫三项重点工作，在这些政策与扶贫措施共同作用下，进一步加快了脱贫进程，取得了显著成绩。2011-2020年纲要明确了12个集中连片特困地区和西藏、四川藏区、新疆南疆地区是扶贫攻坚主战场，必须从专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫和国际合作四个方面实施精准扶贫、精准脱贫，坚决打赢脱贫攻坚战，确保2020年贫困地区与全国同步实现全面建成小康社会目标。
“十二五”时期以来，我州与香港乐施会合作，在弥渡、南涧、剑川、鹤庆4县开展了社区主导型发展与扶贫管理机制创新试点项目，完成了弥渡、南涧、鹤庆和剑川4县7个村以社区主导型发展与扶贫管理机制创新试点建设项目。试点项目完成总投资1961.42万元，其中：香港乐施会投入929万元，省财政配套600万元，整合资金223.07万元，群众投劳折资209.35万元。项目的实施，贫困群众的生产条件得到了改善，生活水平进一步提高，村民自我管理、自我监督意识进一步加强。
二、项目特征
（一）项目的系统性。实施项目选点以最困难、条件最差、地处偏远、信息闭塞、交通不便、贫困程度最深的地区入手，以一个行政村或相对集中的自然村社为社区，形成一个功能完备、探索管理模式的小社会系统，探索对社区的管理。
（二）项目的包容性。从社区农户能力特别是妇女能力培养提高、社区服务体系建设、社区民生工程、社区发展产业增加贫困农户收入等方面推进，引导贫困农户积极参与项目建设，帮助贫困农户实现发展项目的自我决策、自我管理、民主监督，走共同发展、共同致富之路。
（三）项目的竞争性。运用先进理念和手法，创新扶贫方式，积极探索扶贫开发模式。社区项目采取打分制方式，充分发扬民主，贫困群众积极参与，着力提高社区贫困群众的整体生活水平和自我发展能力，推动社区可持续发展，为构建和谐社区，实现社区发展奠定基础。
三、项目目标
（一）远期目标。形成适合地区的社区主导型发展管理模式，创新扶贫开发机制，坚持脱贫攻坚决战，提高扶贫开发水平，为建设美丽幸福新大理，构建和谐新农村提供借鉴。
（二）具体目标。一是探索用社区主导型发展的方式实施和管理小型基础设施和公共服务；二是探索以社区主导型发展的方式实施和管理社区环境和自然资源；三是探索在农村贫困地区建立贫困村（社区）互助资金（基金）；四是探索通过调动社区潜在的社会资本（资源），提高社区治理水平，在社区建立自我组织、自我管理、自我发展的可持续发展机制。
四、项目成效与影响
“十二五”以来，CDD试点项目在我州持续实施，项目建设涉及改善农村生产生活条件，提高农民素质，增加农户收入，改善社区环境，提高农村基层民主水平和树立文明风气等方面。项目的实施探索了扶贫开发和社区发展的新机制，推进了和谐新村建设，在一定范围产生了显著的成效和影响。
（一）探索了扶贫开发新机制，提高了扶贫开发水平
一是建立了资金到村的管理机制，提高了扶贫资金使用效率。将项目资金直接交给社区进行管理，增强了社区的责任心和拥有感，有效地防止了资金的流失和各种腐败行为，同时也很好地调动了社区内部资源，包括社区投工、投劳、筹资等，降低了项目投资成本，提高了资金的使用效率。
二是形成了扶贫项目的决策机制，增强了农民的主人翁责任感。将项目决策权交由社区，做什么、怎么做、谁来做都由社区群众自己讨论决定，提高了农民参与发展的积极性，解决了“等、靠、要”的思想，增强了主人翁责任感。
三是强化了扶贫项目的监督机制，解决了扶贫资金的“跑、冒、滴、漏”问题。通过公示制和成立社区监督小组，建立了社区内部的监督机制，并在社区外部建立了投诉制度，形成了扶贫项目完整的监督体系，有效地解决了扶贫资金的“跑、冒、滴、漏”问题。
四是丰富了能力建设的新机制，促进了贫困地区的可持续发展。通过将资源和决策的控制权交由社区，强调通过过程提高能力，探索了能力建设的新机制，社区和农民自我组织、自我管理、自我发展和自我监督的能力得到明显提高，促进了贫困地区的可持续发展。
（二）探索了社区主导的新方法，为和谐新农村建设提供了借鉴
一是社区主导资源和决策，调动了农民的积极性。CDD是参与式的组织形式，通过将资源和决策的控制权都交由社区，农民的意愿和话语权得到充分尊重，有效解决了参与度低的问题，极大地调动了农民参与的积极性。
二是建立社区发展基金，增加了农民收入。CDD建立了由社区自主管理的社区发展基金（小额信贷借款），借款的管理、借款占用费率、借款用途、给谁借款都由社区自行决定，解决了缺少生产性借款问题，探索了借款到村到户的新方法，较好地解决了农民缺少生产性借款的问题，增加了农民收入。
三是以实施项目为平台，促进了村民自治的落实。首先，CDD项目实施在自然村建立的实施小组、村民监督小组、行政村项目管理委员会等社区组织由社区全体村民大会民主选举产生，并通过民主讨论，明确社区组织的职责任务，确保社区组织发挥作用，将民主选举落到实处。其次，CDD项目通过召开村民大会，采用竞争性手法，充分讨论、确定项目优先清单，讨论项目评选标准、项目投工投劳和群众自筹等，编写项目建议书，最终决策项目的每一个步骤都由社区群众决定，真正做到了民主决策；再次，CDD项目通过顺畅和广泛的渠道，发动和依靠村民广泛参与，共同管理项目的财务、采购、实施及后续事务，实现了民主管理；第四，CDD项目通过公示、成立监督小组和投诉机制等，确保了广泛的民主监督。
（三）探索了和谐新村建设的管理方式，促进社区和谐
一是有效缓解了贫困，奠定了和谐社会建设的物质基础。CDD通过基础设施和公共服务的建设，改善了社区的生产生活条件；通过社区发展基金的建立和使用，增加了社区群众的收入；通过自然资源与环境改善项目的实施，改变了贫困地区的环境状况，实现了可持续发展。CDD项目实施，有效地缓解了贫困，为社区和谐发展奠定了基础。
二是改善了党群干群关系，构建了和谐社会的政治基础。CDD将资源和决策的控制权交由社区，并始终坚持公平、公开、透明原则，增强了农民对干部和政府的信任；政府全心全意为社区提供支持和服务，树立了良好的形象，缩短了干部和农民之间的距离。社区党群、干群关系得到明显改善，促进了社区群众和政府的和谐关系。
三是建立社区内部规章制度，为社区内部和谐提供了制度保证。通过CDD项目的实施，社区内部建立了财务管理、采购（货比三家）、项目评选、项目施工管理、监督等一系列规章制度或办法，确保社区决策、管理、监督等有章可循，公开透明，化解了社区内部矛盾，促进了社区内部的和谐。
四是CDD的经验和做法，已被借鉴或采用。如在我省内开展的贫困村村级互助资金试点，解决了过去贫困群众到银行（信用社）贷款难、难贷款的问题，为贫困群众发展生产解决了一时之需求。
作者：大理州扶贫办外资扶贫科 毕登启 2016年9月29日